Programas electorales y cumplimiento

Ese post va de programas electorales, y se divide en cuatro partes: 1) carácter no jurídicamente exigible por vía judicial de los programas electorales; 2) una duda; 3) una constatación; 4) propuesta de modificación legislativa.

1.- Carácter no jurídicamente exigible por vía judicial de los programas electorales

El artículo 67 de la Constitución prohíbe el mandato representativo, aunque, como dijo una sentencia del Tribunal Constitucional en obiter dicta –algo que se dice al paso en una resolución judicial, sin valor jurídico-, y que además parece presuponer que hubiera un cambio constitucional para que ello fuera posible:

 “… no es teóricamente inimaginable un sistema de democracia mediática o indirecta en la que los representantes están vinculados al mandato imperativo de los representados…” (STC 10/1983).

No es teóricamente inimaginable.  Y hay a quien, imaginando, se le ha ocurrido demandar.

Que sea un mandato no imperativo, se supone, priva de caracter contractual o cuasicontractual en sentido estricto a los programas electorales.  No son un contrato en sentido estricto; el concepto y los requisitos de un contrato son los que son y están expuestos de forma supletoria en el Código Civil para todo tipo de ámbitos, por mucho que se quiera estirar el concepto, como no sea echando abajo todo lo de contratos desde el Derecho Romano. Ni tampoco son incardinables en una promesa unilateral jurídicamente exigible por vía judicial,  ni para exigir responsabilidades ni para exigir indemnizaciones, ni para exigir que se haga algo a cambio de lo no hecho o lo hecho mal.

O eso han dicho los tribunales, cuando han tenido ocasion de pronunciarse.

Descartada la vía judicial penal (porque la descartamos, ¿no?) quedarían dos vías judiciales: la contencioso-administrativa y la civil. Vayamos por partes.

Para reclamación por la vía contencioso-administrativa, es decir, contra el Estado en sus múltiples variantes, es ilustrativo lo que en broma expone el magistrado JR Chaves, Sevach, en genial post de 2008 que parece escrito ayer, al enumerar diez razones para rechazar una hipotética demanda por incumplimiento de promesa electoral. Si hay resoluciones judiciales que hayan tenido ocasión de pronunciarse en vía contencioso-administrativa, no he dado con ellas; si alguien las conoce, encantada de que me las pase.

Y para la vía civil  los tribunales han tenido ocasión de pronunciarse dos veces, que me conste. Un caso en el Tribunal Supremo y otro en la Audiencia Provincial de Madrid.

Si el post de Sevach es en broma, muy en serio argumenta el auto de la Audiencia Provincial de Madrid 272/2011, de 1 de diciembre, al confirmar la previsible inadmisión de una demanda planteada por unas personas físicas contra un partido político, el PSOE, por cumplimiento electoral de su programa.

El texto del auto no permite deducir qué pedían exactamente las demandantes. Y solo se me ocurren dos posibilidades: el cumplimiento del programa o una indemnización, con carácter acumulativo o sustitutivo. Porque otras posibilidades aparte de reclamar que algo se haga o se indemnice por no hacerlo, o se haga algo en sustitución de lo que es imposible hacer (¿hacer qué a cambio en este caso?), que yo sepa, no hay, en vía civil.

Cómo pensaban acreditar las demandantes que su voto había sido en favor del partido demandado, si el voto es secreto, lo desconozco. ¿O demandaban como afiliadas al partido político demandado? Quién sabe; el auto nada dice. ¿O la idea es que pudiera demandar cualquiera, incluso si ha votado a otro partido, ha votado en blanco o nulo o se ha abstenido? Porque ¿es el vínculo, si hay tal, con la ciudadanía o con el votante concreto que demande que haya votado a favor, si puede acreditarlo? ¿Y cómo dictar una sentencia que imponga al partido demandado una obligación de dictar una norma con efectos frente a quienes no son parte, que son los millones de restantes ciudadanos, votantes y no votantes, y en cuyo nombre habla el demandante, y que quizá estarán  conformes con el incumplimiento, o entenderían que tal incumplimiento no existe? Cualquier cosa es de esperar si vamos por estos derroteros.

Aquí los argumentos del auto de la Audiencia Provincial de Madrid:

Quinto.-La conformidad o disconformidad con estas actuaciones y omisiones es la que determina en los ciudadanos, a la hora de ejercer su participación, mediante el ejercicio del derecho al sufragio, su voto favorable a una determinada formación política y su libertad de no votarlo si defrauda sus expectativas, entre otras por no cumplir sus promesas electorales.

Sexto.- La posibilidad de control jurisdiccional de estos márgenes de libertad que exige la acción política, supondría una grave politización de la justicia y, especialmente, una invasión de un poder por otro que vulneraría el principio de separación de poderes.

Séptimo.-No estando, en consecuencia, sujetos ni al Derecho civil, ni al Derecho administrativo, los actos consistentes en “promesas electorales”, (sin otra sanción que la responsabilidad política derivada del ejercicio del derecho a voto) no cabe sustanciar una pretensión destinada, desde el principio, al fracaso.

Y me encanta este inciso de ese auto:

Si a ello se suma ya que tal posible disconformidad en la actuación política y cumplimiento del programa electoral invocado, ha podido ser expresada mediante el sufragio electoral de las pasadas elecciones del 20 de Noviembre del presente año, como cauce ordinario y constitucional de participación política de los ciudadanos…

que me hace preguntarme qué habría sucedido de no haberse dado la circunstancia de que hubo esas elecciones. Ejemplo de cómo argumentar de más debilita los argumentos.

Ese auto de la Audiencia Provincial menciona otro auto,  del Tribunal Supremo, Sala 1ª, de 3 de octubre de 2005, es decir, también de jurisdicción civil, en un procedimiento en el que al parecer se demandó por responsabilidad civil al secretario general del partido en el poder, es decir, quien era  presidente del Gobierno. La demanda tambien se inadmitió, sin entrar en el fondo. Así lo cita el Auto de la Audiencia Provincial:

Doctrina y jurisprudencia.-

El Tribunal Supremo Sala 1.ª, en Auto de 3-10-2005, rec. 5/2005, en caso similar al aquí enjuiciado, en donde rechaza “in límine” la demanda planteada contra el Secretario General del mismo partido por los mismos motivos, esto es el supuesto incumplimiento electoral en relación con determinado compromiso político, pone de manifiesto que:

….PRIMERO.- No obstante, el criterio manifestado por el Ministerio Fiscal, en los puntos a) y c) de su dictamen, no puede desconocerse que la demanda, aún resaltada la condición de Secretario General del P.S.O.E. del Sr. Faustino, se dirige contra quien desempeña el cargo de Presidente del Gobierno.

Segundo.-Solo en referida condición de Presidente de Gobierno y como responsable del mismo, podría responder de la ejecución o inejecución de las señaladas “promesas electorales “, a cuya exigibilidad se refiere la demanda, por lo que, en puridad, se relaciona con “hechos derivados del ejercicio de su cargo“.

Y aquí está el texto completo de este auto del Tribunal Supremo.  Muy interesante leerlo.

Curioso; las dos únicas demandas, que consten, por incumplimiento de promesa electoral son en relación con el PSOE.

Resumiendo: muy difícil exigir responsabilidades ni cumplimientos con las herramientas jurisdiccionales de la normativa vigente. No digo que imposible porque solo constan dos casos, y el auto del Tribunal Supremo en realidad no es idéntico al de la Audiencia Provincial, y nada de ello tampoco constituye jurisprudencia en sentido estricto; en sentido jurídico estricto esto por tanto no se puede considerar zanjado, aparte de que yo, personalmente, no tenga ninguna duda. En los dos caso hay inadmisión, no desestimación; o sea, que ni se tramitó el pleito. En la jurisdicción civil la inadmisión – salvo casos especiales-, es infrecuente y significa, en términos vulgares, poco menos que la demanda no hay por donde cogerla.

Y nos quedan las herramientas políticas, como ya dice la Audiencia Provincial de Madrid en el auto citado.

Y la responsabilidad política sea eso lo que sea, presupone, lo mismo que las resposabilidades juridicas, que haya en efecto un programa al que pueda remitirse y que pueda servir de base a quien reclame, ¿no?

2.- Pero exactamente ¿qué es un programa electoral según la ley? ¿Y es de verdad exigible presentarse a las elecciones teniendo un programa, aunque sea siquiera de un par de folios?

Este es un apartado de este post con preguntas sin respuestas. Porque lo que aquí digo me parece tan preocupante que espero y deseo estar equivocada.

Mi duda es en qué norma de rango de ley se regulan los programas electorales, si es exigible que se disponga de ellos en el momento de presentar la candidatura, en qué organismo público hay que depositarlos para constancia de certeza de su existencia, presentación y contenido, qué mecanismos oficiales de difusión  obligatorios para general conocimiento de su contenido completo se establecen, en qué web oficial están accesibles todos de forma clasificada y ordenada, qué sucede si no se dispone de programa y cuáles son los requisitos formales mínimos del programa.

Porque por más que busco, no doy con ello; me refiero a normas, no a elaboraciones doctrinales ni a usos políticos. El infinito ordenamiento jurídico, modelo de inseguridad jurídica, no me permite asegurar que sea correcta mi preocupante conclusión, es decir, que no existe siquiera obligación legal de tener un programa electoral, o sea, que no es ya que no pase nada si se incumpla; es que no hace falta ni tenerlo.  Y me da igual que pueda ser o no así en otros países.

Los únicos programas que veo que regula la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral General y normativa conexa son los de los medios de comunicación, es decir, los de televisión y radio para campaña electoral; y mención en esa ley orgánica a programas electorales, la de la Exposición de Motivos, en términos así expuestos por la Instrucción 3/2011, de 24 de marzo, de la Junta Electoral Central, sobre interpretación de la prohibición de realización de campaña electoral incluida en el artículo 53 de la Ley Orgánica del Régimen Electoral General

La finalidad de estas modificaciones es, según la exposición de motivos de la ley, «la reducción del peso de la publicidad y propaganda» en el período electoral y correlativamente «una mayor incidencia» durante el mismo de «la exposición y debate de los programas y propuestas» de las formaciones políticas que participan en las elecciones”

y la propia instrucción regula el alcance permitido a la difusión del programa electoral en tales o cuales circunstancias.

Pero qué sea un programa electoral, o si es obligatorio aportarlo junto con la candidatura, o después, o cuando sea, y qué requisitos mínimos ha de tener, no lo veo en la Ley Electoral, ni tampoco en la Ley Orgánica 6/2002, de 27 de junio, de Partidos Políticos; porque un programa no es lo mismo que los fines estatutarios de un partido.

Sumida en perplejidad, y rebuscando por la web del BOE, el programa electoral que veo que se mencione como de exigible presentación para ser candidato es para rector de la Universidad Complutense. Para las elecciones generales y locales no veo nada.

Tampoco la jurisprudencia constitucional aclara. El Tribunal Constitucional no resuelve más que cuestiones colaterales sobre programas; e insisto, me gustaría equivocarme. Por ejemplo la bonita sentencia 60/1986 que resolvió, simplificando a estos efectos, sobre si el mero hecho de que algo figurara en un programa electoral sería suficiente como presupuesto habilitante para dictar un real decreto-ley. Y también el TC ha tenido ocasión de pronunciarse sobre una agrupación de electores que se presentó sin más programa político que la denuncia de que no pudieran presentarse a las elecciones partidos disueltos (STC 68/2005, de 31 de marzo de 2005), o aparecen otros temas como la defensa de programa electorales de un candidato ya en un parlamento autonómico, y cosas así.

Pero no veo que haya una imposición normativa de que exista un programa, que se presente, que sea público, que se deposite oficialmente y oficialmente se divulgue y que tenga un contenido mínimo, y que por tanto haya podido generar controversias en su aplicación.  Si la hay estoy deseando saberlo.

Porque si se sostiene el difícilmente sostenible carácter contractual, cuasicontractual o vinculante, de un programa electoral, ¿qué contrato es ese que no es obligado documentar, ni requiere una forma mínima ni se difunde por cauces oficiales ni es indispensable que conste en una web pública única que permita comparativas, y que, en realidad, si nos vamos al fondo de la normativa vigente, no hace falta ni redactar ni tener?

Y si se sostiene el exclusivo carácter de responsabilidad política por incumplirlo, ¿cómo es que no se obliga a que exista, disponga de un contenido mínimo y a difundirlo siquiera en un organismo público en tiempo y forma?

Y ante estas circunstancia legal, ¿de verdad importa cómo se elaboren los programas, internamente  en cada partido, si en definitiva ninguna norma con rango de ley exige que  haya programa?

3.- La realidad y conclusión

Voy a referirme a las inmediatas elecciones, pero este post no se limite a ese caso ni al Partido Popular. Es solo un ejemplo, y se ha escogido a ese partido solo porque es el que está en el Gobierno.

Las elecciones generales fueron convocadas para el día 20 de diciembre de 2015 por real decreto de 26 de octubre de 2015, BOE de 27 de octubre.

boe

Se sabía, hace meses, más o menos, en qué fecha se iban a celebrar.  Y a día de hoy  hay partidos políticos que no tienen programa electoral, con una improvisación que es la regla, y explicable por el dato de que el programa da igual. El propio partido en el poder no tenía programa cuando el Sr. Rajoy convocó las elecciones; el programa electoral que a día de hoy figura en la web del Partido Popular es el de las elecciones de 2011, que subo en pdf no sea que desaparezca programa PP 2011, y de hecho la web propone participar, a día de hoy en la elaboración.

Y hoy mismo en los medios de comunicación, se recogen otras promesas más del Sr Rajoy en relación con la futura legislatura que no sabemos si quedarán reflejadas en el programa; es decir, que no sabemos siquiera si serán exigibles moralmente, porque jurídicamente aquí no hay nada exigible, y políticamente poco.

Y los medios de comunicación se hacen eco de tales y cuales contenidos de programa, “a falta de su presentación oficial”. ¿Qué presentación “oficial” y ante quién?

La conclusión es: no se preocupe si los programas no se cumplen, no se incluye en ellos lo recogido en promesas previas o su elaboración es cosa de última hora, o si, sencillamente, como dicen muchos, incluyendo políticos, nadie los lee, ni tampoco dedique tiempo al tema de hasta que punto pueden ser exigibles los programas en una Constitucion que establece que el mandato de los parlamentarios no sea imperativo. No se preocupe por los programas.  A día de hoy ni siquiera es obligatorio tener programas.

Por tanto, da igual que el partido en el Gobierno se invente porcentajes de cumplimiento de programa. Que, por cierto, son muy divertidos si hablamos de Justicia, porque lo más importante de lo hecho en Justicia esta legislatura no estaba contemplado en el programa, y en cosas que sí estaban contempladas se ha hecho lo contrario; y no es cuestión de crisis porque no costaban dinero, como el sistema de elección de los miembros del Consejo General del Poder Judicial, en el que el programa decía una cosa y se ha hecho lo opuesto.

Porque con unos programas que ni siquiera es obligatorio que existan da todo igual. Estamos hablando de marketing, no de Derecho y quizá ni siquiera de Política. Y el marketing es marketing.

4.- La propuesta

O mejor dicho dos propuestas alternativas.

Propuesta 1. Propongo que se sustituya por ley el inútil programa por un vídeo donde todos los candidatos o las candidatas, o al menos quienes sean cabezas de lista o candidatos/as a la presidencia del Gobierno, o a la alcaldía, o a lo que sea, bailen, canten o toquen un instrumento musical. Así la ciudadanía podrá valorar si sería o no un buen gobernante con la imprescindible capacidad de hacer el ridículo sin sonrojarse y la necesaria cintura política (esto se apreciará especialmente en el baile)  y quedaría eliminada toda posible duda del carácter de espectáculo de la política. El vídeo podría quedar depositado en una web oficial, por ejemplo, la de Telecinco o La Sexta. En el caso de que se prefiera el instrumento musical, mejor tocando el instrumento musical más popular entre políticos: el autobombo.

Propuesta 2. La otra propuesta, alternativa, es que se modifique la Ley Electoral, o la Ley de Partidos, y se imponga a los partidos, de forma simultánea a la presentación oficial de candidaturas, la presentación de un programa electoral con un contenido mínimo que abarque cuanto menos los puntos esenciales de un futuro Gobierno, y que se difunda en la web oficial de la Junta Electoral Central, a disposición permanente del electorado, de forma fácilmente accesible y en formato fácilmente comparable con otros programas.

La primera propuesta es más fácil. De hecho, sin necesidad de reforma legal ya se está aplicando, creo.

Verónica del Carpio Fiestas

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Acerca de Verónica del Carpio Fiestas

Abogada desde 1986. Colegiada ICAM nº 28.303 Profesora de Derecho Civil en el Departamento de Derecho Civil UNED desde 1992 Despacho profesional: C/ Santísima Trinidad, 30, 1° 5, 28010 Madrid (España) Tf.(+34) 917819377 e-mail veronica@delcarpio.es Twitter @veronicadelcarp Página web personal www.delcarpio.es Tengo DOS blogs jurídicos: El bosque y los árboles https://veronicadelcarpio.wordpress.com/ Rayas en el agua https://elotroblogdeveronicadelcarpio.wordpress.com/
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